Por Pedro Antonio Morales, Abogado asociado del área de Energía de Miranda & Amado
El pasado 14 de diciembre de 2021, el presidente Pedro Castillo anunció, vía Twitter, que el Ejecutivo había presentado al Congreso de la República un proyecto de ley para implementar un descuento de hasta 15% en los recibos de electricidad de familias de menores ingresos. Esta medida, escribió, “no supone ningún costo al tesoro público”, por lo que instó a aprobar rápidamente la norma propuesta ante la actual situación económica, por ser de “urgencia” y “justicia”.
A diferencia de oportunidades anteriores, el anuncio del Ejecutivo se realizó una vez presentado formalmente el proyecto de ley al Congreso, donde se encuentra en trámite. Se trata del Proyecto de Ley No. 990/2021-PE, “Ley que Modifica la Ley 27510, Ley que Crea el Fondo de Compensación Social Eléctrica” (FOSE).
Se busca modificar el FOSE, un fondo creado para aplicar descuentos en los recibos de electricidad de usuarios con consumos menores a 100 kWh/mes (tarifa BT5), para favorecer su acceso y permanencia en el servicio eléctrico, por ser usuarios de menores recursos. A la fecha, los descuentos son de hasta 10% dependiendo del consumo y tales descuentos (un subsidio cruzado) son financiados por los demás usuarios de electricidad (usuarios regulados con consumos mayores a 100 kWh/mes) a través de un recargo que se incluye en el recibo de la electricidad.
Los objetivos del Proyecto son: (i) ampliar el universo de beneficiarios del descuento (con consumos hasta 140 kWh/mes); (ii) incrementar el porcentaje del descuento (hasta 15%); e, (iii) incluir a los usuarios libres (empresas industriales, comerciales y mineras con consumos mayores a 2500 kW; también entre 200 kW y 2500 kW de ser su elección) como obligados al pago del recargo que financia el subsidio. La justificación para estas modificaciones sería el incremento de las tarifas eléctricas por factores externos (pandemia, aumento del precio del cobre, tipo de cambio, entre otros), que afecta a las familias de menores ingresos.
Como punto de partida, llama la atención que, habiéndose sustentado el Proyecto en una situación coyuntural que el presidente reclama atender con “urgencia”, la norma propuesta tenga carácter permanente. No se establece una vigencia temporal, como debería corresponder a una situación transitoria, hasta que los efectos de esta finalicen.
Sobre el análisis costo-beneficio, aspecto sustancial que siempre el legislador debe considerar, se analiza dicho aspecto tomando como única variable si las disposiciones de la norma propuesta suponen un egreso para el tesoro público, como viene siendo una mala costumbre en el Perú, no sólo del Ejecutivo sino también del Legislativo. Como el Proyecto concluye (de manera equivocada) que no genera egresos para el tesoro público, sino beneficios, entonces su aprobación queda legitimada. Nada más incorrecto.
Hace tiempo se exige que el análisis costo-beneficio de una norma no se agote en el hecho de representar o no un gasto para el Estado (egreso presupuestal). Es necesario que, utilizando los métodos que la ciencia económica pone a disposición y, en particular el sentido común, se cuantifiquen correctamente los beneficios y costos de la aplicación de la norma para la sociedad (para el universo de sujetos bajo su alcance). En ese contexto, toda norma debería pasar por un debido Análisis de Impacto Regulatorio (AIE), pues así mejoraría la calidad legislativa y otra sería nuestra realidad.
Bajo un AIE apropiado del Proyecto, este produce costos para los usuarios regulados (mayores a 140 kWh/mes) y usuarios libres (empresas mineras, industriales y comerciales). Los usuarios obligados a pagar el subsidio asumirían un incremento en sus costos al ser mayor el universo de beneficiarios y el porcentaje de descuento. Los usuarios libres, además de seguir asumiendo costos derivados del Fondo de Inclusión Social Energético (FISE), por el cual subsidian también el acceso a la energía de la población de menores ingresos, deberán asumir los costos del FOSE, incrementándose sus costos de producción, que ya están impactados por la situación económica, afectándose aún más su competitividad.
Se dice que es de “justicia” subsidiar a más beneficiarios del FOSE con un mayor descuento, sin considerar que la situación económica actual también afecta a los usuarios y empresas obligadas a pagar un recargo en sus recibos de electricidad. Se presume –no se demuestra– que el usuario regulado y las empresas obligadas a cubrir el descuento tienen mayor poder adquisitivo para cubrir el FOSE, sin realmente analizar si ello afectará su calidad de vida o sus costos de producción. Además, no existe una debida justificación para incrementar el rango de consumo sujeto a subsidio.
Como es evidente, no todos los usuarios obligados al pago del recargo (subsidio) pueden asumir mayores costos de electricidad y no todos los usuarios libres pueden hacerlo, a pesar de tener la necesidad de consumir electricidad para mantener sus procesos productivos. Sin dejar de utilizar, de manera racional, mecanismos como el FOSE para apoyar transitoriamente a familias de menores ingresos, resulta más conveniente que la acción del Estado se dirija a reactivar la economía, dar señales positivas a la inversión y mantener competitivas a las empresas –de todo tamaño– pues ello permitirá generar empleo e ingresos tributarios adicionales, además de reducir la incertidumbre que tiene efecto en expectativas de tipo de cambio e inflación, entre otros, que podrían reducir las tarifas eléctricas.
